金融機構參與PPP項目，既可以作為社會資本直接投資PPP項目，也可以作為資金提供方參與項目。在直接參與模式下，金融機構可以聯合具有基礎設施設計、建設、運營維護等能力的社會資本，與政府簽訂三方合作協議，在協議約定的范圍內參與PPP項目的投資運作。當前，在國家大力推動下，政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，簡稱“PPP”）已成為全社會關注的熱點。從理論上看，PPP模式參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司以及專業機構等，涉及多種法律合同關系。不過，不管采用何種形式，均離不開金融機構各種形式融資支持，金融機構的參與對項目成敗具有舉足輕重的作用。那么，面對這樣的新形勢和新機遇，金融機構又該如何參與PPP呢？在日前由盤古智庫組織的“智見”講座中，廣發合信產業投資管理有限公司副總經理王金鋒結合切身體會，圍繞這一話題談了一些看法和思考。
PPP項目融資難的五大主因
近年來，全國各地的PPP熱潮不斷升溫，但值得關注的是其落地率并不樂觀。舉例來看，國家發展改革委于2015年5月建立首個國家部委層面PPP項目庫，并陸續推出3批PPP推介項目，項目數達到3584個，投資額超過5萬億元。但截至今年7月末，前兩批項目整體落地率卻僅為35.2%（個數）、33.7%（投資額）。 PPP項目落地率不高的原因是多方面的，但融資難是其中重要因素之一。像財政部政府與社會資本合作中心副主任焦小平就曾表示，PPP就像一場足球賽，上半場通過科學規范、充分競爭的方式選擇一個最有能力最適合的資本項目人；而下半場最關鍵的是要解決融資的問題。如果融資解決不好，PPP項目落地難就解決不了。 對于PPP項目的融資難，王金鋒從金融機構的角度，認為其主要有五大原因： 首先，是流動性風險高。PPP絕大多數涉及基礎設施建設和公共服務領域，投入大、運營周期長（10~30年），而且資本金部分金融機構的出資比例高（一般情況下為85%左右），這就意味著金融機構參與PPP往往面臨較長的融資周期，資金端剛性兌付的壓力大，流動性風險高，尤其是期限錯配風險，都會強于傳統的貸款項目。 其次，是資產權屬特殊。PPP項目公司作為融資主體和最終的責任主體，不僅沒有存量資產，而且往往缺乏足夠的抵押物，其主要資產為特許經營權或對政府的長期應收款，而這就可能面臨政府支付風險。 再次，是運營主體缺失。在王金鋒看來，目前PPP模式推廣中，合格的項目運營公司普遍稀缺，“而這樣的社會資本方才應該是整個項目周期中最在意項目收益的一方，也是最適合分擔項目運營風險的主體?！?nbsp; 第四，是成本限制嚴重。當前PPP項目的投資回報逐漸走低，金融機構通過資管計劃或者信托計劃投資PPP項目股權，存在成本硬約束。 最后，是堅持信貸邏輯。金融機構缺乏項目運營經驗與能力，因此往往沿襲既有的信貸思路，包括股權投資要求兜底回報、提前回購，銀行PPP項目貸款在區域條件、客戶條件和項目條件等方面提出了較高的要求等。
金融機構參與PPP的兩種角色
分析了PPP項目融資難的原因，王金鋒也提出了應對之策的思路。 其一，是積極尋求外部增信支持，降低融資風險和融資成本。如信用擔保、融資平臺擔保、收益權質押擔保、不動產抵押擔保，以及政府（或其指定機構）入股、政府的財政補貼支持、中央/地方財政融資支持基金、差額補足或流動性資金支持等。 其二，拓寬融資渠道，創新融資工具?！皞鹘y融資渠道主要是銀行貸款，拓寬融資渠道包括信托、基金、IPO、股權融資、債權融資（企業債、項目收益債、永續債、中期票據、項目收益票據、永續票據、公司債券、融資租賃、P2P等）、資產證券化等?！蓖踅痄h說。 其三，建議金融機構積極參與PPP項目，培育運營機構。在這方面，王金鋒認為，金融機構在PPP項目中可以扮演兩種角色： 具體來說，金融機構可以聯合具有基礎設施設計、建設、運營維護等能力的社會資本，與政府簽訂三方合作協議，在協議約定的范圍內參與PPP項目的投資運作?！熬湍壳岸?，個人建議，金融機構可以選擇性參與PPP項目，具體標準：一是存量項目，二是競爭強度小、容易獲取、運作周期短、政策鼓勵的項目?！?nbsp; 舉例來說，2016年9月2日正式簽約的呼和浩特市軌道交通1號線一期工程PPP項目中，簽約雙方分別為呼和浩特市政府的授權機構呼和浩特市機場與鐵路建設項目辦公室、中國中鐵股份有限公司和深圳市太平投資有限公司聯合體。其中最引人注目的，就是該項目由于深圳市太平投資有限公司的加入，實現了保險資金直接參與地鐵PPP項目的突破。 王金鋒指出，金融機構以聯合體方式進行投資有利于分散PPP項目的建設運營風險，提高投標實力增加中標機會?！安贿^，也應看到，這樣的方式對聯合體合作方實力及政府財政能力都提出了較高的要求?！?nbsp; ——金融機構作為PPP項目公司的融資服務供應商，間接參與PPP項目。 事實上，在PPP的全過程中，都有著對金融服務的需求，這為金融機構的介入提供了諸多機遇。例如，在項目前期，金融機構可以承擔財務顧問、項目評估，以及股權融資（項目資本金）；項目建設期，不僅可以通過建設期信貸融資（項目貸款、銀團貸款）、項目收益類債券、永續債等提供資金，更可以通過結構化安排引入證券、信托、保險、理財等各資本市場資金；最后，項目運營和移交期，金融機構還可以提供資產證券化、運營期信貸融資，以及融資租賃等服務。PPP產業基金的4種業務模式 王金鋒表示，目前產業基金作為地方融資方式的創新，越來越受到各方關注，成為金融機構介入PPP項目的途徑或手段。 而從理論上講，PPP產業基金是指以股權、債權及夾層融資等工具投資基礎設施PPP項目的投資基金，可以為基金投資人提供一種低風險、中等收益、長期限的類固定收益。PPP產業基金通常與承包商、行業運營商等組成投資聯合體，作為社會資本參與PPP項目投資運營。在PPP產業基金模式下，金融機構可與地方政府和項目運營方簽訂產業基金合同，就能夠產生穩定現金流并且收益率較為合理的基建項目進行合作，通過設立有限合伙制PPP產業基金的形式參與基礎設施建設。金融機構可以自有或募集資金設立特殊目的公司（SPV），作為有限合伙基金的優先合伙人（LP）。 王金鋒指出，大致來看，目前我國PPP產業基金主要有4種業務模式： 第一種，以政府合作發起設立產業基金。其優點在于政府發起的母基金能夠提高社會資本信心，擴大資本規模。而缺點在于社會資本基于對省級政府的引導而投入資金，對地方政府可能缺乏充分了解；而具體項目運作涉及省政府、地方政府和兩級的社會資本參與方，溝通成本高等。 第二種，與實業資本合作設立產業基金。其優點在于直接和實業資本對接，相對而言溝通起來比較容易，而且實業資本具有運營管理能力，可以在項目建設運營過程中提供有益的管理經驗。而缺點在于傾向于參與經濟發達地區的PPP項目，經濟落后地區的項目很難找到資金。 第三種，針對單個PPP項目設立項目投資基金。其優點在于可以針對具體項目情況以及合作伙伴需求靈活設計基金結構。而缺點在于劣后級投資人對于收益率的要求比較高，項目總投資需達到一定規模，而且同樣偏好經濟發達地區的項目。
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